●典型案例一

鲍某快、鲍某军未经批准占用土地建住宅案

【案情摘要】2021年3月17日，苍南县农业农村局根据苍南县灵溪镇人民政府函告的线索，对苍南县灵溪镇岭前村村民鲍某快、鲍某军涉嫌未经批准占用土地建住宅的违法行为进行立案调查。经查明，2015年3月24日，当事人鲍某快、鲍某军向村委提出无房户申请，通过村代表会议，并获得灵溪镇村镇建设管理局同意并盖章，但未获得苍南县国土资源局（现资规局）批准。当事人于2015年8月，开始动工建设，擅自建成2间3层砖混结构民房，用于自家居住。2间房屋由鲍某快、鲍某军平分，每间占地面积51.61㎡，合计103.22㎡；每间建筑面积164.75㎡，合计329.50㎡。房屋占用土地规划用途为林地，不符合土地利用总体规划。

【处理结果】当事人的上述行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款“农村村民建住宅，应当符合乡(镇)土地利用总体规划、村庄规划，不得占用永久基本农田，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。编制乡(镇)土地利用总体规划、村庄规划应当统筹并合理安排宅基地用地，改善农村村民居住环境和条件。”的规定，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十八条第一款“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府农业农村主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋”的规定，苍南县农业农村局作出如下处罚决定：

一、责令当事人退还非法占用的岭前村集体土地103.22㎡（其中鲍某快、鲍某军分别为51.61㎡）；

二、限当事人15日内拆除在非法占用的土地上建造的建筑面积329.50㎡（其中鲍某快、鲍某军分别为164.75㎡）房屋。

2022年4月18日，由于当事人未履行行政处罚决定，根据《中华人民共和国土地管理法》第八十三条和《中华人民共和国行政强制法》第五十三条之规定，苍南县农业农村局申请苍南县人民法院强制执行。

2022年5月26日，苍南县人民法院依法作出裁定《行政裁定书》（（2022）浙0327行审70号），准予强制执行，裁定苍南县灵溪镇人民政府组织实施，苍南县农业农村局予以配合。

【典型意义】2020年1月1日，新修正的《中华人民共和国土地管理法》开始施行以来，我市农业农村部门与自然资源和规划局经过不同层级的多次协商后，各地陆续接手办理农村村民非法占用土地建住宅案件。苍南县是较早接手办案的地区之一，办案人员边学边办，不断总结经验，规范办案程序，成为全市的办案典范，有很好的指导和引领作用。苍南县人民法院对苍南县农业农村局提出的强制执行申请予以批准，裁定属地镇政府组织实施，农业农村部门配合合法合理，具有可操作性。

（承办单位和人员：苍南县农业行政执法队 王荣墩  张传元）

●典型案例二

周某某未经批准非法占用土地建住宅案

【案情摘要】2022年5月24日，乐清市农业农村局根据乐清市自然资源和规划局函告的线索，对乐清市淡溪镇黄塘村村民周某某在村集体土地上建住宅一事展开调查，因当事人无法提供合法的用地审批手续，涉嫌未经批准非法占用土地建住宅，予以立案调查。经查明，当事人周某某未经批准，擅自于2004年4月非法占用村集体土地建住宅，占地面积63.00㎡，其中建筑占地面积63.00㎡，违法现状为2间砖混结构房屋和1间简易房，已封顶。四至为：东至空地，南至空地，西至空地，北至空地。该地块的乐清市淡溪镇土地利用现状局部图土地类型为果园，该地块的乐清市淡溪镇土地利用基数现状局部图（2005）土地类型为耕地，该地块的乐清市淡溪镇土地利用现状（2020年）局部图土地类型为可调整果园，占地面积63.00㎡；该地块位于乐清市淡溪镇土地利用总体规划（2006-2020 （2014调整完善版）局部图的一般农田规划区，占地面积63.00㎡，不符合土地利用总体规划。

【处理结果】当事人的上述行为违反了《中华人民共和国土地管理法》（1998年修订）第六十二条第三款“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续”的规定，已构成未经批准非法占用土地建住宅。依据《中华人民共和国土地管理法》（1998年修订）第七十七条第一款“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋”和《中华人民共和国土地管理法》第七十八条第一款“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府农业农村主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋”的规定，乐清市农业农村局作出如下处罚决定：

一、责令当事人退还非法占用的63.00㎡的土地；

二、限当事人自收到本处罚决定书之日起60日内拆除在非法占用的63.00㎡土地上新建的房屋。

由于当事人未履行行政执法决定，根据《中华人民共和国土地管理法》第八十三条和《中华人民共和国行政强制法》第五十三条之规定，乐清市农业农村局于2023年1月4日向乐清市人民法院申请强制执行。

2023年1月19日，乐清市人民法院以乐清市农业农村局未能提交组织实施方案，不符合申请执行条件，裁定驳回申请，并依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十七条，《中华人民共和国行政强制法》第五十五条、第五十六条第二款，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百五十五条之规定，作出如下裁定： 驳回申请执行人乐清市农业农村局要求强制执行2022年8月19日作出的乐市农罚决〔2022〕第2000044号行政处罚决定第二项内容的申请。

【典型意义】乐清市是我市较早开展农村村民非法占用土地建住宅案件办案工作的地区之一，特别是在办理农村村民非法占用耕地建住宅案件方面，走在全市前列。首创委托专业测绘公司测绘违法土地和建筑，把测绘结果作为案件证据，证明违法事实，具有典型示范作用。

乐清市人民法院以乐清市农业农村局未能提交组织实施方案，不符合申请执行条件，裁定驳回申请值得探讨。该问题需乐清市政府与市人民法院进一步协商，或请示上级机关解决。

（承办单位和人员：乐清市农业行政执法队张作选 倪姜茹）

●案例焦点

《中华人民共和国行政处罚法》第三十六条第二款“前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”第三十七条“实施行政处罚，适用违法行为发生时的法律、法规、规章的规定。但是，作出行政处罚决定时，法律、法规、规章已被修改或者废止，且新的规定处罚较轻或者不认为是违法的，适用新的规定。”综上分析，连续性或继续性违法行为终了之日才是“违法行为发生时”。
     本期收录的两个典型案例,对农村村民未经批准非法占用土地建住宅这一违法行为是否属于继续性违法行为持不同观点。苍南县人民法院和农业农村局认为该违法行为是继续性的，“违法行为发生时”是执法机关发现之时，应适用新法，即依据《中华人民共和国土地管理法》（2019年修订）第七十八条第一款作出处罚决定。乐清市人民法院和农业农村局则认为该违法行为是非继续性的，“违法行为发生时”是2004年非法占地建房完成时，应适用旧法，即依据《中华人民共和国土地管理法》（1998年修订）第七十七条第一款进行处罚，但因新法——《中华人民共和国土地管理法》（2019年修订）修订时，对将该违法行为的行政处罚主体由土地行政主管部门变更为农业农村主管部门，处罚依据要增加新法第七十八条第一款。

上述2种不同观点在司法界存在争议，没有定论。因而，我市农业农村部门在作出农村村民未经批准非法占用土地建住宅案件处罚决定书时，出现上述2种不同写法。如何统一观点，需我市农业农村部门和司法部门执法人员进一步探讨。

●一期一学

证据先行登记保存的措施和要求
（《农业行政处罚程序及文书制作实务》节选）

根据《中华人民共和国行政处罚法》及《农业行政处罚程序规定》相关规定和立法精神，农业行政处罚机关在执法过程中，既要及时采取恰当措施登记保存证据以保证案件有效查处，也要注意方式方法，避免滥用权力侵害相对人合法权益。据此，农业行政处罚机关在实施证据登记保存时，必须注意以下几方面：

一、证据先行登记保存必须是行政处罚机关发现证据可能灭失或以后难以取得的情况下实施。不能随意扩大证据先行登记保存的范围，对没有必要进行证据登记保存，或通过询问笔录、证人证言、现场检查（勘验）笔录等其他证据就能够确定行政相对人违法事实的，则不能采取该措施。实施先行登记保存的物品作为证明案件真实情况的证据，必须与违法行为有直接必然的联系。

二、行政处罚机关在实施证据先行登记保存措施后的7日内应当做出处理决定并告知当事人。《中华人民共和国行政处罚法》第37条第2款规定①，实施证据先行登记保存应当在7日内及时作出处理决定。如果行政机关在7日内不能做出处理，则应将登记保存的证据发还给所有人②。

三、行政处罚机关在实施证据先行登记保存期间负有妥善保管证据的责任，禁止动用、调换或损毁证据。行政处罚机关在现场提取证据后，应当制作先行登记保存物品的清单。对保存的证据进行规范登记。但行政处罚机关在执法中往往只考虑证据先行登记保存的“实质”，在形式和程序上却存在瑕疵，表现为不制作或者不规范制作证据先行登记保存单，漏填或者用“一车、一箱、半件”等含糊单位标记，不能准确地反映登记保存物品的名称、种类、数量、质量等，容易与相对人产生分歧，引发行政复

议或行政诉讼。如某县人民法院审理的一起农业行政诉讼案件中，农业行政主管部门在先行登记保存物品清单中只写农药两件半，7日后农业行政主管部门解除了登记保存，但当事人说农业行政主管部门归还的数量少了，最后法院支持了原告的主张。

四、证据先行登记保存的实施必须经行政机关负责人批准。这种批准可以是“一案一批”；也可以是“事先授权”，即在明确具体标准的情况下，授予行政执法人员根据具体情况处置的权力，行政执法人员根据“事先授权”采取“先行登记保存”后，应及时向行政机关负责人汇报。应当注意防止执法人员在未经批准的情况下随意采取先行登记保存措施，或者在紧急的情况下为保全证据而采取先行登记保存措施而事后未向负责人汇报这类违法情况的发生。

备注：

①现行《中华人民共和国行政处罚法》为第五十六条。

②根据《农业行政处罚程序规定》第四十四条　农业行政处罚机关对先行登记保存的证据，应当自采取登记保存之日起七日内作出下列处理决定并送达当事人：

（一）根据情况及时采取记录、复制、拍照、录像等证据保全措施；

（二）需要进行技术检测、检验、鉴定、评估、认定的，送交有关机构检测、检验、鉴定、评估、认定；

（三）对依法应予没收的物品，依照法定程序处理；

（四）对依法应当由有关部门处理的，移交有关部门；

（五）为防止损害公共利益，需要销毁或者无害化处理的，依法进行处理；

（六）不需要继续登记保存的，解除先行登记保存。